Qui contrôle qui ?

Dans les rapports entre les ministères et les établissements publics, un principe conditionne la qualité des relations entre ces deux entités: l’exercice de la tutelle. Qu’il s’agisse des orientations stratégiques, de la prise de décision ou de l’efficience de la gestion, il est objet de controverses. On critique ses lourdeurs dans certains cas, on déplore ses déficiences dans d’autres, on évoque son exigence, on réclame son allégement, on discute de son  contenu. Un principe clé associé à la transparence, à la légalité, à la responsabilité et à bien d’autres comportements de bonne gouvernance. N’admet-on pas que le laxisme de la tutelle a trop imprégné la pratique des relations entre des ministères et des établissements publics sous leur aire d’influence, jusqu’à générer des dérives, voire un gaspillage des ressources publiques ? Ne relève-t-on pas que des établissements publics sont tellement plus puissants économiquement et financièrement qu’ils imposent leurs décisions «techniques» aux ministres ? N’observe-t-on pas aussi que des conflits opposent en permanence des établissements à des ministères  trop enclins à vouloir agir sur les moindres actions ou décisions de l’entreprise, de l’agence ou de l’organisme sous leur tutelle administrative ? Dans la trajectoire de ces rapports, la question du respect de l’autonomie est revendiquée  par les uns, celle de l’exigence du contrôle est brandie par les autres. Certes, les réformes de la gouvernance du secteur public menées depuis quelques années ont introduit plus l’efficacité dans les coûts de fonctionnement des institutions du secteur public, de leurs activités. Elles ont réhabilité les instruments d’évaluation et de sanction de la gestion du bien commun. Elles n’ont pas pour autant levé toutes les ambiguïtés dont recèle le principe de la tutelle. Pour lever ces ambiguïtés, un préalable s’impose : clarifier les rôles respectifs du technique et du politique dans toute démarche de contrôle. 

Une des difficultés de la tutelle est que celle-ci se trouve à la jonction d’une rationalité technique (les ressources publiques ont-elles été utilisées de manière appropriée, légale, économe ?) et d’une rationalité politique (les ressources ont-elles été mises en oeuvre suivant les préoccupations du gouvernement, des parlementaires, du citoyen ?).Ces deux rationalités ne concordent pas nécessairement dans leurs exigences. L’obligation de rendre compte aux ministères de tutelle se double et se prolonge dans l’obligation de rendre compte à la représentation nationale. Jusqu’à récemment, le degré d’engagement du Parlement dans le suivi des activités des établissements publics était insignifiant. Depuis, se manifeste la volonté d’être plus attentif aux activités des administrations et des établissements publics. Toutefois, la question de la responsabilité devant le parlement pose le problème du rapport entre la responsabilité des ministres et celle des directeurs des établissements sous tutelle ou de l’administration. En principe, la responsabilité ministérielle met le politique en première ligne. C’est à lui d’assumer les résultats des unités dont il a la charge. Mais on a tendance à admettre que le ministre est responsable de la stratégie tandis que dans la pratique les gestionnaires doivent rendre compte des décisions opérationnelles.

Or, la clarté de la distinction entre le stratégique et l’opérationnel n’est pas toujours simple et le poids de la personnalisation de la décision rend le partage des rôles entre les gestionnaires et le ministre difficile à conduire. Le ministre peut-il réellement être tenu pour responsable de décisions qu’il a pu avoir des difficultés à connaître et apprécier ? Le directeur d’un établissement public ou un haut fonctionnaire peuvent-ils vraiment être responsables de décisions stratégiques qui leur échappent ? Des conflits se sont produits entre, d’une part, des ministres estimant n’avoir pas eu les moyens d’orienter l’action des organismes sous tutelle et, d’autre part, des dirigeants d’établissements publics jugeant n’être pas responsables de résultats attribuables, selon eux, à des objectifs qu’ils n’avaient pas approuvés. Cette tension entre l’autonomie administrative et financière d’un établissement public et les responsabilités ministérielles se doit d’être dénouée. La révision du mode de nomination des hauts responsables peut y contribuer. La responsabilisation des décideurs devant le Parlement ou les électeurs ne peut qu’y aider. Le contrôle prend tout son sens lorsqu’on l’inscrit dans une culture de responsabilité politique. Les dérives ne peuvent être évitées, les performances ne peuvent être améliorées qu’en responsabilisant les gestionnaires d’un côté, qu’en rendant les décideurs politiques comptables des succès ou des échecs des choix et des programmes de l’autre. Cette caractéristique sera d’autant plus présente que la capacité de rendre compte sera pleinement assumée par le personnel politique, les cadres de l’administration et les  dirigeants du secteur public et que l’institution parlementaire sera forte et active dans sa mission de contrôle.  

En conséquence, un effort doit être fait pour préciser la nature, le champ et les modalités d’exercice de l’obligation de rendre compte. Certes, elle peut s’exercer sur la base de rapports formalisés et de résultats d’évaluation, mais plus encore par le dialogue entre les niveaux hiérarchiques et institutionnels. C’est ainsi que la responsabilité peut être plus facilement déterminée et, à des degrés divers,  des sanctions ou des récompenses peuvent  s’y appliquer dans la sérénité et la continuité.