Le Parlement contrôle-t-il le Budget ?

Les députés vont voter, fin décembre, la Loi de finances qui présente l’ensemble des recettes et des dépenses de l’Etat prévues pour l’année 2009. Ce vote est l’une des prérogatives essentielles du Parlement.

La Loi de finances autorise le gouvernement à prélever l’impôt et fixe les usages qui en seront faits. Un enjeu considérable : 254 milliards de dirhams, qui permettent de faire fonctionner l’école, la police, la justice…

Pourtant, entre le Budget de départ, voté après de longs débats, et le résultat final, le détail des dépenses et recettes effectivement enregistrées, il existera de singulières différences : parce que la conjoncture économique va évoluer, mais aussi parce que le pouvoir exécutif pourrait intervenir dans l’exécution de la loi. Ce qui remet en cause le rôle du Parlement et, au-delà, la transparence de l’action de l’Etat face à l’opinion publique.

On peut toujours discuter pour savoir si les perspectives économiques adoptées par le gouvernement au moment du vote sont réalistes ou si elles l’on été pour permettre d’afficher, à des fins politiques, un haut niveau de dépenses dans certains domaines tout en prévoyant un déficit limité.

Mais l’on peut convenir que les aléas de l’économie modifient la donne budgétaire. Les volumes des recettes et des dépenses du Budget dépendent du niveau de l’activité sur lequel l’Etat n’exerce qu’une influence indirecte à travers la politique économique. Si la consommation ralentit, les recettes de TVA seront minorées. En même temps, si l’économie réduit son rythme, les dépenses devraient progresser.

Une hausse ou une baisse des taux d’intérêt augmentera ou réduira le service de la dette : ce mécanisme permettra d’économiser ou de dépenser plus. Normalement, quand les prévisions de croissance retenues par les services du ministère des finances, lors de l’élaboration de la Loi de finances, ne se vérifient pas, c’est tout l’équilibre du Budget qui est remis en cause.

Le déficit prévu ne peut être contenu qu’au prix d’un jeu d’écriture comptable. L’expérience prouve, année après année, que des annulations de crédits transforment profondément la donne initiale, remettant en cause les promesses faites lors du vote du Budget.

Ainsi, des crédits pourraient être purement et simplement annulés pour éviter d’accroître le déficit budgétaire. Le budget d’investissement de quelques ministères remplirait ainsi une fonction d’ajustement pour la réalisation de l’objectif de solde budgétaire que s’est fixé le gouvernement.

L’Exécutif dispose de marges de manœuvre importantes dans la mise en œuvre du budget voté, notamment à travers le contrôle effectué par les services du Budget sur les dépenses des autres ministères.

Cette mise en pratique est le résultat d’un savant rapport de force entre le ministère des finances et les ministères dits «dépensiers», le Premier ministre jouant le rôle d’arbitre. A ce jeu, c’est souvent le ministère des finances qui l’emporte. Il est en effet investi des armes nécessaires pour éviter que le déficit ne se creuse, face à une activité moins forte que prévu.

Ces changements sont d’autant plus importants qu’ils portent sur la part variable des dépenses – les crédits d’investissement – qui, précisément, sont parmi ceux qui traduisent les orientations particulières que l’Etat entend donner à son action. Ce comportement conduit d’ailleurs à des pratiques perverses qui consistent à demander beaucoup plus, sachant que l’on sera restreint en cours d’année…

Au fil de l’application de la Loi de finances, on modifie la destination première des crédits. Rien d’anormal, quand cela reste exceptionnel et clairement expliqué au Parlement qui a voté les crédits et qui doit être en mesure de statuer sur les modifications.

L’adaptation en cours d’année est inévitable. Mais les manipulations en cours de route et les astuces à répétition donnent l’impression que l’on change les règles du jeu en cours de partie.

Au-delà de ses représentants, c’est vis-à-vis de l’ensemble de la Nation que le Budget peut être trompeur. Le Budget de l’Etat ne serait-il, en définitive, qu’un document destiné à mystifier l’opinion ? En regard des textes, il n’y a quasiment jamais rien d’irrégulier. Mais l’information est tronquée. Les décideurs publics ne sont pas dupes, mais le public peut l’être.

Tant que le Parlement ne sera pas en mesure ou ne voudra pas assumer directement le contrôle des finances publiques, le Budget restera sous la tutelle de l’Exécutif. Pour changer le cours des choses, il faut notamment des moyens d’expertise.

Le travail de la Cour des comptes est tardif et ne représente qu’un faible contre-pouvoir. La loi dite de «règlement» qui examine la conformité du Budget avec ce qui avait été prévu n’est présentée au vote qu’exceptionnellement.

Le Parlement peut-t-il réussir à moderniser la façon dont le Budget de l’Etat est voté puis mis en œuvre ? Ce qu’il faut faire, c’est créer une structure parlementaire chargée de l’évaluation des politiques publiques, qui ait vocation à contrôler l’utilisation des deniers publics.