Combien de nos élus comprennent vraiment la Loi de finances ?

Combien de parlementaires maîtrisent vraiment toutes les facettes des débats du projet de Loi de finances ? Ce serait vain de leur demander, puisque même en leur posant une question piège, nombre d’entre eux trouveront toujours le moyen de l’éluder. Vous leur posez une question sur la fiscalité, les nouveaux aménagements du code des douanes, ou autre, ils abondent dans la rhétorique vantant l’esprit réformateur du projet quand ils sont dans la majorité ou critiquant son manque d’innovation quand ils sont dans l’autre camp. Cela quand ils ne vous renvoient pas aux collègues qui maîtrisent, le plus, le sujet. D’autres trouvent tout simplement le moyen d’éviter la question en arguant d’une réunion en cours. Rares sont ceux qui se prêtent volontiers à ce jeu. Pourtant, l’actuel Parlement est de loin le plus outillé, parmi ceux des dernières décennies, pour mieux comprendre le texte et en relever le niveau des débats. D’un simple coup d’œil sur la morphologie de la première Chambre, il ressort déjà qu’elle est la plus encadrée et la plus «instruite». Ainsi, 72% des élus ont le niveau universitaire contre seulement 7% qui n’ont pas dépassé le stade du primaire. 46% des députés sont des enseignants, fonctionnaires et cadres du secteur privé, ils sont de l’ordre de 55% si l’on compte également les salariés du secteur privé. La tranche des notables, les commerçants et les agriculteurs, entre autres, ne dépasse guère 24%.
Donc, sur le plan théorique, deux tiers au moins des députés devraient disposer des compétences nécessaires pour comprendre et analyser un projet de Loi de finances. Pour peu qu’ils y mettent de la volonté. A moins bien sûr que l’on ne considère le peu d’expérience dont dispose une grande majorité des élus. En effet, 67,34% des élus en sont à leur première expérience parlementaire et viennent à peine de débattre le troisième projet de Loi de finances de toute leur carrière de députés. Ceci pour la théorie.
Dans les faits, et pour reprendre les termes du dernier rapport, relatif au PLF 2013, de l’Observatoire marocain de l’action parlementaire, (Obsmap), on relève une «absence chez les députés de méthodologie juridique et de maîtrise des procédures législatives chez les commissions». En conséquence, toujours selon ce même rapport, dans les amendements présentés, il y a eu «prédominance des jugements de valeur dans l’approbation ou le refus sans que les députés se basent sur des études ou des documents officiels. La plupart des interventions ne se font pas sur la base d’indicateurs puisés dans de documents officiels de la Loi de finances». Cette année encore, relève le président le l’Obsmap, Azzeddine Maliari, «la situation n’a pas beaucoup changé. Dans notre rapport relatif à la PLF 2014, qui sera publié dans quelques semaines, nous avons relevé presque les mêmes lacunes».

90% des débats sont hors sujet

Un constat que confirme un membre de l’actuel gouvernement : «J’ai remis mon exposé aux membres de la commission plus d’une semaine avant la date de l’examen du budget partiel de mon ministère, affirme-t-il. Ils ont donc eu le temps nécessaire pour le décortiquer et formuler leurs observations et critiques. Le jour des débats, je me suis retrouvé devant des élus qui font la revue de la presse, d’autres qui répètent des revendications syndicales ou d’autres encore qui se font l’avocat des positions et des intérêts des lobbies. Certains élus profitent aussi de l’occasion pour régler leurs comptes avec des représentants du ministère dans leurs circonscriptions. C’est pour dire que la quasi-totalité des interventions, plus de 90%, n’avait rien à voir avec le cœur du sujet». Des propos qu’appuient, à peu de détails près, d’autres membres du gouvernement comme d’anciens ministres. La discussion de la Loi de finances est exploitée pour soulever des problèmes régionaux. Le souci électoral prend le dessus sur les questions à caractère national. Et certains élus ont profité de la disponibilité des ministres, ce qui est plutôt rare au courant de l’année, et surtout leur prédisposition à les écouter, il y va du sort du budget de leurs départements, pour se plaindre de l’absence de sécurité dans certains quartiers de leur ville, de manque d’eau courante dans un collège de leur circonscription ou de la fréquente absence du médecin du dispensaire de leur commune. Le ministre, soucieux de sauver son budget, passe souvent une partie du temps réservé aux débats à donner des instructions aux représentants locaux de son département pour régler ces «menus» problèmes. Ainsi, les réunions de débats des budgets partiels des ministères se transforment souvent en réplique annuelle des sessions hebdomadaires des questions orales.
Par ailleurs, il faut reconnaître que la démarche de ces débats n’aide pas non plus à en relever le niveau. L’exposé des ministres, dont une copie est remise bien avant les débats aux commissions, est souvent structuré de la manière suivante : une revue des réalisations du ministère pendant l’année précédente, une énumération des projets à venir, leur coût financier et un comparatif entre le budget de l’année écoulée et celui proposé pour l’année suivante. Le plus souvent, les ministres se contentent d’aborder les aspects positifs de leurs politiques et omettent de relever les contraintes et les dysfonctionnements. Les élus, eux, n’ont toujours pas les moyens de vérifier la véracité de ces données, la loi de règlement n’étant votée que bien plus tard et l’accès à l’information n’étant pas toujours chose facile. Ainsi, même si ce n’est pas une cause directe, on relève souvent, comme le souligne l’Obsmap, une «prédominance de la culture orale sur l’écrit dans l’action parlementaire. Les revendications formulées par les groupes se font sur la base de calculs, de surenchères et des manœuvres visant à embarrasser le gouvernement, ou à l’appuyer. Nous sommes encore loin de la culture juridique écrite transformée en textes susceptibles d’être mis en application».

Mission : venir voter et partir

Bien sûr, il n’y a pas que le côté négatif dans ce face-à-face entre députés et ministres. Mohamed Ouzzine, ministre de la jeunesse et des sports, en témoigne : «Dans les interventions des députés, on décèle parfois cette envie d’accompagner le ministère dans les réformes. Leurs remarques, observations et conseils nous permettent parfois de reconsidérer certains aspects de la politique et des plans d’action du ministère afin d’en améliorer la pertinence et l’efficacité. En plus, toutes les interventions n’obéissent pas toujours à la logique de la majorité et de l’opposition. Dans bien des cas, c’est l’intérêt de la nation qui prime». Ceci pour ce qui relève des débats généraux qui peuvent durer plus d’une journée et les débats des budgets partiels ou la deuxième partie du projet.

Or, la véritable discussion de la Loi des finances se fait au niveau de la commission des finances. C’est là où sont proposés, discutés et approuvés ou rejetés les amendements des groupes parlementaires. C’est là aussi que le ministre, pour peu que le niveau des débats l’exige, est tenu de justifier chaque ligne de son projet. C’est aussi, et de loin, la commission la plus encadrée. En effet, 88% de ses membres ont le niveau universitaire et 86% des membres sont administrateurs des entreprises, cadres supérieurs de la fonction publique et surtout des finances, ingénieurs, enseignants universitaires et experts- comptables. La commission compte également trois anciens ministres. Là, explique Mohamed Ghazouani, administrateur conseiller de la commission des finances, «tous les membres de la commission interviennent dans les débats». Quant à la nature des interventions, beaucoup sont d’ordre politique ou électoral. Les groupes de la majorité proposent des amendements qu’ils s’empressent de retirer ensuite. Cela rentre souvent dans le cadre du «marchandage» politique à moins que, explique ce responsable de la commission, le gouvernement ne s’engage à les prendre en considération dans le prochain PLF. Dans d’autres cas, les propositions, surtout des partis de l’opposition, portent souvent les marques des lobbies (promoteurs immobiliers, industriels, investisseurs, …). Dans ce cas de figure, l’origine des amendements est à chercher chez les experts conseillers de ces milieux d’affaires. Le rôle du député se réduit à celui d’intermédiaire.

En plus, confie un député membre de la commission, il y a le cas du PJD. «Ses élus assistent en masse pour soutenir le gouvernement et faire barrière à tout amendement de l’opposition. Il sont là juste pour le vote, seulement trois ou quatre d’entre eux interviennent vraiment dans le débat, dans le meilleur des cas».

Rédiger des amendements, une affaire d’experts

Question : Comment donc les partis et leurs groupes parlementaires s’y prennent-ils pour débattre ce texte majeur? Chaque formation politique adopte sa propre démarche. La plupart se contente d’organiser une journée d’information, financée par le Parlement, à laquelle sont invités des experts (économistes, fiscalistes, financiers, cadres) qu’ils soient du parti ou, le plus souvent, venus d’ailleurs. En ce sens, outre les professeurs universitaires, ce sont les cadres du ministère des finances et du HCP qui sont les plus sollicités. «Nous organisons une journée d’information, où le projet de loi est expliqué par des experts à nos élus. Quant aux amendements, ils sont préparés par les élus et confiés à des juristes pour leur mise en forme», explique ce dirigeant du Mouvement populaire. La même procédure est adoptée à peu de choses près chez le RNI, selon un cadre du groupe parlementaire du parti. Pour des partis tentaculaires rompus à la gestion des affaires publiques comme l’Istiqlal ou l’USFP qui se trouvent aujourd’hui dans l’opposition, c’est un exercice presque routinier. C’est donc toute une armada d’experts, toujours en fonction, d’ex-ministres, d’économistes et autres spécialistes, sans oublier les syndicalistes, qui passe au peigne fin le texte avant d’en décliner la teneur, un peu plus simplifié, devant les membres de leurs groupes parlementaires lors des journées d’information qu’ils tiennent à la veille des débats du PLF. Le PJD, lui, opte pour une toute autre méthode : des formations pour tout le monde dès le début de la législature, en différents domaines y compris la fiscalité et les finances publiques. D’autres formations de création récente, comme le PAM, qui ne disposent pas encore de toute cette «logistique» de ses aînés s’en remettent à la compétence de leurs élus. Et l’on ne peut pas dire que ce n’est pas payant.
«Des membres du gouvernement ont fini par reconnaître, quoique après coup, la qualité et la pertinence de nos amendements», soutient Younes Sekkouri, député PAM et membre de la commission des finances. Ce même député reconnaît toutefois qu’«élaborer des amendements est une tâche difficile qui demande de la technicité. Il faut bien connaître les politiques publiques, les structures et les rouages de l’État, les comptes d’affectation, le fonctionnement des administrations… Ceci n’est pas donné à tout le monde. Seuls d’anciens ministres ou les hauts cadres de l’administration et les experts peuvent prétendre maîtriser complètement la Loi de finances et peuvent en débattre aisément dans la commission des finances».
Il faut dire, observe M. Maliari, président de l’Obsmap, que «nos élus ne sont déjà pas tous formés, ne disposent pas d’assez de compétences et, faute de moyens, ne sont pas non plus encadrés».
Le plan stratégique pour la mise à niveau et le développement de l’action du Parlement, initié par l’actuel président de la première Chambre, Karim Ghellab, prévoit bien la création d’une «unité spécialisée rattachée à l’administration, dotée de compétences humaines et des moyens matériels nécessaires. Elle devra préparer des analyses du projet de budget à l’intention des représentants. Cette unité devra respecter un haut niveau d’expertise et de rigueur d’analyse ainsi qu’une parfaite neutralité et éthique vis-à-vis des différentes tendances politiques et des groupes et groupements parlementaires».
Pour le moment, cette unité n’est encore qu’en phase de projet. En attendant sa concrétisation, le gouvernement est, lui aussi, appelé à y mettre un peu du sien pour faciliter la tâche aux élus. Car, affirme le député Sekkouri, «le gouvernement ne fait pas toujours l’effort pour simplifier et clarifier les textes. Il présente aux élus des documents sommaires et très légers qui n’expliquent presque rien». Un handicap devrait être surmonté, assure ce même parlementaire, avec l’adoption de la loi organique des finances. L’Exécutif sera, ainsi, tenu de présenter des documents plus élaborés et bien expliqués.
Ceci n’exempte pas les partis de leurs responsabilités. Après tout, ce sont eux qui présentent ces futurs élus au moment des élections, et pour reprendre les termes du président de l’Obsmap, c’est aux formations politiques de présenter d’abord des candidats compétents, des cadres capables de légiférer et de contrôler, comme il se doit, l’exécutif.