Propositions de lois : des initiatives timides et un grand champ à défricher
25 décembre 2017
Tahar Abou El Farah (965 articles)
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Propositions de lois : des initiatives timides et un grand champ à défricher

Une centaine de propositions de lois ont été déposées devant les deux Chambres et toujours pas de journée dédiée. Le gouvernement veut bien donner un coup de pouce, mais exige des textes de qualité. Au-delà des thèmes traditionnels, les parlementaires sont invités à innover davantage en accompagnant la dynamique économique et sociale.

Depuis le 18 janvier, date de l’adoption du premier texte de loi de l’actuelle législature, aucune proposition de loi n’a encore été adoptée. Cela veut dire qu’après bientôt trois sessions parlementaires, les députés n’ont toujours pas pu (ou voulu ?) exercer pleinement leurs pouvoirs, notamment de législation stipulés dans l’article 72 de la Constitution. Ce n’est pas un fait nouveau. Le Parlement, pour reprendre une expression consacrée, a pour ainsi dire toujours fonctionné comme une «chambre d’enregistrement» des textes élaborés et présentés par l’Exécutif. Les chiffres sont là, d’ailleurs, pour confirmer cette réalité. En effet, et pour reprendre des statistiques révélées récemment, par le président de la première Chambre, le socialiste Habib El Makli au demeurant un «habitué» de longue date, sur les 1 507 textes de lois approuvés par le Parlement depuis 1963, c’est-à-dire en 54 ans de vie parlementaire, le nombre des propositions de lois qui ont été adoptées ne dépasse pas 108 textes. Ce qui représente une moyenne de deux propositions de lois par an ou une proposition par session parlementaire. C’est une situation dont les députés ne ratent aucune occasion pour s’en plaindre. De même que depuis longtemps, ils se sont toujours, également, plaints du manque d’engagement du gouvernement qui continue de monopoliser l’action législative. Cela d’autant que la nouvelle Constitution prévoit également un autre texte qui renforce justement le pouvoir de législation des parlementaires. C’est une disposition prévue par l’article 82 de la loi suprême qui, six ans après, n’a toujours pas été mise en application. Or, selon cet article, une journée par mois doit être consacrée, au Parlement, à l’examen des propositions de lois. Cette disposition a été également confirmée dans l’article 23 de la loi organique de l’action gouvernementale qui prévoit la réservation d’une journée par mois à l’examen des propositions de lois. Laquelle loi a, rappelons-le, été promulguée en mars 2015. Après l’arrivée de Saâd-Eddine El Othmani à la tête du gouvernement, la donne commence à changer. Ainsi, pour remédier à cette situation et faire face à l’accumulation des propositions de lois devant les deux Chambres, 60 textes déposés, à ce jour, devant la première Chambre et 30 devant la Chambre des conseillers, le chef du gouvernement a commencé par mettre en place, en juin dernier, un comité technique pour l’interaction avec les initiatives législatives du Parlement.

12 textes prêts à être programmés

Ce comité a procédé, lors de sa première réunion, à l’examen d’une vingtaine de propositions de lois, et contacté les départements gouvernementaux dans le but de parachever l’examen des propositions restantes et qui sont en cours d’examen. Depuis, sa cadence s’est légèrement ralentie, puisqu’il n’a pu statuer au total que sur 35 propositions de lois. Après l’examen de ces propositions, il a exprimé une position favorable pour la programmation, pour examen et débat, en commissions de 12 textes. A priori, il ne reste plus qu’à fixer une date pour cette première journée consacrée à l’étude des propositions de lois. Mais, comme le précise une source parlementaire, il ne faut pas se leurrer, la mise en place d’un dispositif de suivi et de réaction aux propositions de lois ne veut pas dire que tous les textes proposés par les élus vont être programmés. Certes, les présidents de commissions peuvent toujours faire jouer leurs pouvoirs pour programmer les textes qu’ils souhaitent, mais en l’absence d’interaction du gouvernement, ces textes ne peuvent pas aller plus loin. Cela d’autant, et c’est une source au Secrétariat général du gouvernement qui le confirme, sans doute faute d’encadrement, que les textes proposés par les députés n’ont rien à voir avec des textes de lois à proprement parler. En conséquence, il faut réécrire systématiquement toutes les propositions de lois adoptées par les parlementaires. De plus, dans bien des cas ce n’est pas seulement leur formulation qui pose problème, selon la même source. C’est que les parlementaires ne prennent généralement pas en compte des répercussions financières, et parfois même légales, des textes de loi qu’ils rédigent. C’est pour cela que des sessions de travail en commission, entre le Parlement et le SGG, sont souvent nécessaires avant qu’un texte, ayant traversé toutes les étapes de l’adoption, trouve finalement son chemin vers la promulgation et la publication au BO.

Là encore l’institution législative promet de faire des efforts. La deuxième Chambre a d’ailleurs signé une convention tripartite, avec la Fondation Westminster (Royaume-Uni) et l’Université Mohammed V de Rabat, pour faire assister les conseillers par des étudiants doctorants en droit justement dans le processus législatif et la production des textes de lois. L’expérience n’en est qu’à ses débuts, il serait donc prématuré d’en tirer des conclusions.

Des textes pour marquer des points

Cependant, le fait est qu’il y a une prise de conscience sur le retard enregistré à ce niveau et surtout la volonté de le surmonter. Plusieurs propositions ont d’ailleurs été formulées, notamment par le nouveau président de la première Chambre pour sortir de cette impasse, à commencer par «l’amélioration de la rédaction des propositions des lois pour faciliter leur lecture selon des normes reconnues en matière législative».

Habib El Malki a également suggéré «la création d’une unité administrative qui aide les membres dans leurs missions législatives, de même que la création d’un centre d’études et de recherche parlementaire». En plus de ces mesures qui devront voir le jour, les parlementaires devront aussi prêter une plus grande attention aux choix du sujet des lois proposées ou en cours d’élaboration. Exit donc les propositions qui risquent d’être frappées d’irrecevabilité en raison de leur impact financier». Cela, sans oublier «la coordination entre les groupes parlementaires qui est un point important pour éviter de proposer des lois à contenu similaire». Autrement, précise la même source, «nous avons besoin de libérer nos législations des complexités qui entravent la dynamique politique, économique et sociale», précisant qu’il «existe plusieurs domaines qui ont encore besoin d’être encadrés». C’est là une autre problématique que l’observateur peut facilement relever. Les propositions de lois sont plus souvent porteuses de messages et de position politique plus qu’elles ne visent à légiférer. En ce sens, et en parlant justement d’impact financier, le PPS vient de déposer une proposition de loi, la dernière en date, instaurant une indemnité pour chômage au profit des diplômés à la recherche du travail. Selon le texte, ces derniers perçoivent une aide publique de 1 200 DH par mois pendant un an, et 600 DH les six mois suivants, juste après la fin de leur étude.

Un autre exemple, tout aussi pompeux, une proposition déposée par les formations de la majorité tend à plafonner à 1 200 000 DH nets les salaires annuels des hauts fonctionnaires. Or, la grille des salaires étant déjà fixée, par voie réglementaire, par l’ensemble des hauts responsables visés et aucun d’eux ne dépasse 60% de ce montant. On pourrait citer aussi ce texte déposé par l’USFP portant sur la limitation, à une seule au choix, des indemnités des mandats électifs. Le texte suscite toujours une polémique, étant donné qu’un grand nombre de députés PJD qui cumulent les mandats locaux, régionaux et nationaux, avec leurs indemnités, y sont visés.

La proposition, déposée depuis plus d’un mois, est actuellement devant la commission des finances présidée par le PJD et n’a toujours pas été programmée.

De l’ancien remis au goût du jour

Le parti islamiste a, lui aussi, déposé dernièrement un texte sur le renforcement du statut de la langue arabe avec des pénalités aberrantes pour ceux qui ne s’y conforment pas. C’est encore une fois une proposition qui n’a aucune chance de passer puisqu’elle est considérée contraire au caractère constitutionnel de la diversité et d’ouverture de la société marocaine. La question de la retraite des parlementaires a également fait l’objet d’une proposition qui, elle aussi, a toutes les chances d’être enterrée. On notera également quelques textes qui reviennent systématiquement pendant ces dernières législatures, la proposition relative à la publicité mensongère, le conseil national des MRE, la responsabilité pénale des membres du gouvernement, la mise en œuvre de l’officialisation de l’amazigh, la lutte contre le racisme ou encore la restauration du régime de service civil.

La deuxième Chambre n’est pas en reste. Sur les 30 propositions déposées et non encore traitées, on trouve trois textes polémique sur le cannabis déjà déposés, avec tout un tapage médiatique autour, pendant la dernière législature à la première Chambre par l’Istiqlal et le PAM.

Les trois textes, dont deux portent sur la dépénalisation de la culture de cannabis et le troisième sur une amnistie générale pour les cultivateurs ayant fait l’objet de notes de recherches, sont actuellement devant la Chambre des conseillers. La CGEM a signé son baptême de feu avec une proposition sur le droit de grève. Enfin, on remarquera le «retour» d’un vieux texte qui remonte à plusieurs années et qui traite de l’interdiction de fumer dans les lieux publics. C’est pour dire qu’une partie importante des 90 textes actuellement devant les deux Chambres sont des textes anciens remis au goût du jour. Pourtant, pour peu qu’on s’y prenne de manière plus raisonnable et plus rationnelle, ce ne sont pas les champs de législation qui manquent. En principe, et selon les experts en la matière, la législation doit accompagner la dynamique de la société, notamment dans les domaines politique, économique, culturel, des services sociaux et l’administration. Car l’accompagnement juridique du développement de la société constitue un élément essentiel pour son progrès.

Or, le Maroc a besoin aujourd’hui d’un grand effort législatif pour actualiser ses lois, notamment celles qui remontent à la période coloniale et au début de l’Indépendance pour suivre justement cette évolution de la société. Il s’agit également de combler le vide juridique que connaissent encore beaucoup de secteurs et renforcer l’édification législative. Mais cela ne doit pas se faire de manière aléatoire. Aussi, serait-il judicieux, comme c’est le cas dorénavant pour les projets de lois, de faire accompagner également les propositions de lois par une étude portant sur le contexte dans lequel elles ont été présentées ainsi que sur leur impact, financier, juridique et social.

D’où viennent les propositions déposées par les députés ? Dans l’idéal, chaque parti politique dispose d’une cellule de juristes qui pourraient notamment se charger d’élaborer ces textes. Tels que structurés, les grands partis disposent d’organisations professionnelles (juristes, économistes, médecins, pharmaciens, cadres, professeurs universitaires, architectes…) ou sociales (femmes, jeunes) et syndicales qui pourraient être à l’origine de ces propositions. Les partis peuvent également tenter de donner corps à certaines de leurs promesses électorales. En ce sens, citons le cas, entre autres, du RNI qui avait porté un projet de création de l’auto-entreprise qu’il a formulé. Après avoir été formulée en proposition de loi, laquelle a évolué en projet de loi, elle a donné naissance à un nouveau cadre juridique : celui de l’auto-entrepreneur, aux succès qu’on lui connaît aujourd’hui. Les partis peuvent également, dans certains cas, parrainer une proposition de loi élaborée par la société civile. Cette pratique devrait être encore plus fréquente à la faveur de la mise en œuvre de la législation populaire avec l’adoption des derniers textes encadrant ce volet. Pour le moment, le cas le plus récent en la matière est celui de la proposition de loi relative à la mise en œuvre du caractère officiel de l’amazigh élaboré par un réseau d’ONG, puis porté devant le Parlement par le RNI avant d’être retiré au moment où ce dernier rejoignait, en 2013, le gouvernement de Benkirane. Le même texte est aujourd’hui porté par le PAM qui l’a déposé, il y a quelque temps devant la Chambre des conseillers. Ce cheminement n’est d’ailleurs pas propre aux propositions de lois. En effet, certains projets de lois ont eu pour origine des propositions de la profession. On pourrait citer comme exemple le texte qui encadre les agences immobilières ou encore d’une manière plus globale la mise en place d’un cadre juridique pour la finance dite «islamique», pour laquelle le PJD a milité pendant des années. Des propositions de lois peuvent également être déposées au Parlement dans le seul objectif de préparer le terrain pour un projet de loi portant sur le même thème. Un ministre peut ainsi suggérer au groupe parlementaire de son parti de proposer un texte sur un sujet sur lequel il envisage lui-même d’élaborer un projet de loi. Cela augmenterait, en effet, ses chances de faire aboutir son texte.

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