Comment on fabrique des lois…
11 juillet 2014
Tahar Abou El Farah (813 articles)
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Comment on fabrique des lois…

Un texte de loi passe par au moins vingt étapes au Parlement et prend deux à  trois mois.
Les divergences entre membres de la majorité finissent par plomber le processus législatif.
Une fois adopté, un texte est promulgué par le Roi dans les 30 jours et est publié au BO dans le mois qui suit.

Entre une première ébauche et son adoption définitive, un projet (ou proposition) de loi passe par au moins une vingtaine d’étapes et souvent bien d’obstacles. Cela peut prendre entre deux et trois mois, jamais moins, pour qu’un texte de loi quitte le circuit législatif. En effet, seul le projet de loi de finances est limité par le temps, il doit être bouclé en 70 jours. L’examen et le vote d’une convention, qui prend forme de projet de loi, dure seulement quelques jours. Ce processus commence dans les arcanes des ministères, ou dans les coulisses des partis politiques, du moins bien avant de prendre la forme d’un projet de loi présenté par le gouvernement ou d’une proposition de loi déposée par un groupe ou plusieurs groupes parlementaires. La Constitution réserve l’initiative des lois, concurremment, au chef du gouvernement (projets de loi) et au Parlement (proposition de loi). Cependant, il est des domaines strictement réservés au Roi, la commanderie des croyants, où il peut légiférer directement par dahir. En ce sens, la dernière livraison du Bulletin officiel (édition du 26 juin) comporte quatre dahirs portant sur l’organisation du champ religieux. Le plus commenté traite de l’organisation du rôle des préposés religieux et leurs statuts et porte une nette séparation entre la religion et l’action partisane et syndicale. Pour revenir aux textes «ordinaires», leur point de départ, ce sont les ministères et les groupes parlementaires. Les conventions internationales entrent dans une autre catégorie.  
Donc les services juridiques d’un département donné planchent sur une première mouture du texte, il est ensuite transmis au Secrétariat général du gouvernement (SGG) qui se charge de le faire passer dans un moule et lui donner une forme juridique consacrée. Certains ministères disposent, depuis peu, de leurs propres conseillers juridiques formés et mis à leur disposition par le secrétariat général. Une fois le texte mis en forme, il est diffusé auprès des autres ministères. Ces derniers y apportent leurs observations et remarques qui sont discutées en conseil du gouvernement. Le conseil présidé par le chef du gouvernement décide soit de donner son aval au projet et le remet au SGG qui, lui, le transmet au Parlement. Il peut également décider de surseoir à son adoption quand il n’y a pas d’accord sur ses termes et dispositions. Dans ce cas, une commission est formée par le chef du gouvernement pour revoir le texte. Le projet de loi 103-13 contre toute forme de violence à l’égard de la femme présenté par la ministre de la solidarité, de la femme, de la famille et du développement social, Bassima Hakkaoui,  offre un cas d’illustration. Il devait être validé en conseil du gouvernement le 7 novembre 2013, mais n’est finalement pas passé. Le chef du gouvernement a décidé de nommer une commission qu’il préside pour le « finaliser ». C’est que le texte a été largement critiqué, y compris certaines composantes de la majorité gouvernementale. Depuis, on n’en a plus entendu parler.

Des études d’impact pour bientôt

En plus de constituer ce genre de commissions ad hoc, il arrive que le gouvernement sollicite l’avis d’institutions consultatives comme le CNDH ou le CESE pour enrichir le contenu d’un texte avant son adoption en conseil de gouvernement. Un fois adopté, le projet de loi est transmis au Parlement via le secrétariat général du gouvernement. Il va sans dire que les projets de loi organique passent d’abord par le conseil des ministres avant l’étape parlementaire. Une fois le texte devant le Parlement, il faut compter au moins vingt étapes avant qu’il ne sorte du circuit législatif. Il est d’abord programmé par la commission selon un ordre de priorité fixé par le gouvernement, via son ministère chargé des affaires parlementaires et le bureau de la Chambre, généralement la première, sauf dans les exceptions précisées par la Constitution. Il atterrit en premier devant la commission, et cela vaut aussi bien pour les projets de loi du gouvernement que les propositions de loi présentées par les députés, le texte est proposé pour débat général. Le ministre concerné en expose les grandes lignes et la finalité qui sont d’ailleurs contenus dans une note qui accompagne tout texte, le projet comme la proposition de loi. Et ce, en attendant que gouvernement et groupe parlementaire puissent réaliser d’abord des études d’impact et de «faisabilité» pour leurs projets et propositions de loi avant de les soumettre au Parlement. Bref, après le débat général, les élus décortiquent le texte lors des longues séances de l’examen détaillé qui se fait en commission et, depuis peu à huis clos pour se conformer, en fin, aux dispositions de l’article 68 de la Constitution qui précise que «les réunions des commissions du Parlement sont secrètes». Au terme de cette discussion détaillée, place aux amendements. Les groupes parlementaires se voient accorder un délai raisonnable et concerté pour présenter les leurs. L’étape suivante étant naturellement l’examen et le vote de ces amendements. Ce qui laisse généralement place à des débats très tendus qui finissent bien souvent, depuis le début de l’actuelle législature, par le rejet de la plupart des amendements de l’opposition en usant du seul pouvoir numérique de la majorité conduite par le PJD. Il va sans dire que ceux présentés par cette dernière trouvent facilement le chemin de l’adoption. Il arrive dans certains cas que les deux camps se mettent d’accord sur une version négociée d’un ou plusieurs amendements. Le gouvernement présente également, le cas échéant, ses propres amendements et compte sur sa majorité pour les faire passer.

Et si on simplifiait les procédures ?

Une fois le texte voté en commission il est programmé pour débat général et vote en séance plénière. Généralement, c’est le sens du vote de la commission qui est reproduit en séance plénière. A moins que le gouvernement trouve à redire quant à certains amendements adoptés par les députés. Auquel cas il présente ses mandements qui sont votés grâce à l’appui de la majorité. Et si cette dernière, pour une raison ou une autre, lui fait faux bond, le report se présente comme une éventualité, en attendant que le chef du gouvernement mette de l’ordre dans sa propre coalition. En ce sens, le cas de la loi organique des finances, actuellement en instance de vote en séance plénière, revient en force. Le PJD et certains partis de l’opposition se sont ligués contre le ministre des finances et ont imposé leur propre amendement à l’article 8 qui porte sur les comptes spéciaux. Le vote du texte a été bloqué en attendant que le chef du gouvernement arrive à faire entendre raison aux siens. Le texte devait être adopté mardi dernier avec une version concertée de cet amendement.   

En somme, une fois franchie l’étape de la première Chambre (ou la Chambre des conseillers selon les cas), il est présenté à l’autre Chambre. Il suit un cheminement identique. Présentation devant la commission par le ministre ou le groupe parlementaire quand il s’agit d’une proposition, débat général, examen détaillé, délai pour les amendements, examen des amendements et vote en commission, vote en séance plénière et remise à l’autre Chambre pour une deuxième lecture. Certains analystes voient dans cette duplication de procédure une perte de temps. Cela d’autant que même si un texte est rejeté par la deuxième Chambre, il peut toujours être validé par la Chambre des représentants en deuxième lecture. Ainsi, pour reprendre les termes d’un député de l’opposition, «quand c’est un texte qui revient en deuxième lecture à la première Chambre, celle-ci peut ignorer complètement les amendements des conseillers. Rien ne l’oblige en effet à en tenir compte». L’effet du poids numérique de la majorité joue un rôle important. Ce qui fait qu’un projet de Loi de finances 2014 rejeté par la Chambre des conseillers est quand même adopté et promulgué. Certes, les considérations politiques pèsent le plus souvent bien plus que les arguments législatifs et juridiques. Concrètement, pour revenir à la deuxième lecture, là encore, c’est la commission concernée qui le réceptionne et étudie, le cas échéant, les amendements qui ont été apportés au cours de son examen dans l’autre Chambre. Les amendements sont votés en commission, avant d’être soumis pour un dernier examen et au vote définitif en plénière.

Les institutions de bonne gouvernance sollicitées

Il va sans dire que le Parlement peut, via l’une de ses chambres, solliciter l’avis des instances de bonne gouvernance. Le résultat de cette consultation est souvent pris en compte lors de l’examen et l’adoption des amendements. La proposition de loi présentée par le PPS à la deuxième Chambre contre le mariage des jeunes filles de moins de 18 ans offre un cas curieux. Le PJD avance une contre-proposition visant à maintenir l’âge à 16 ans. Une entente semble donc impossible entre les deux formations de la majorité sur cette question qui présente des soubassements idéologiques diamétralement opposés. Le PJD saisit donc le Conseil supérieur des oulémas pour avis alors que le PPS s’en remet au Conseil national des droits de l’homme. La question n’est pas encore tranchée. Pour revenir à notre texte de loi, dès qu’il quitte le circuit parlementaire, il est soumis au gouvernement qui le remet au Secrétariat général du gouvernement. Celui-ci y apporte une dernière mise en forme juridique avant sa publication au Bulletin officiel. Le SGG peut associer à cette opération une commission de parlementaires. Dans d’autres cas, pour gagner le temps et éviter des tiraillements inutiles au Parlement, une commission conjointe, entre Parlement et gouvernement, se met en place pour préparer un projet de loi. C’est le cas lors de l’élaboration de l’actuel projet de loi organique des finances.

En définitive, même publié, le texte n’est souvent applicable qu’une fois ses décrets d’application élaborés et publiés par le gouvernement. Ce n’est qu’à ce moment qu’il est opposable à tout le monde. Certains textes passent par une étape supplémentaire. C’est le cas des lois organiques et des règlements intérieurs des deux Chambres du Parlement qui sont automatiquement soumis au Conseil constitutionnel pour en contrôler la constitutionnalité. Certains textes contestés peuvent également passer par cette étape avant d’être publiés au BO, à chaque fois que les élus en émettent le souhait. Cela, après avoir accompli les conditions requises pour saisir le Conseil constitutionnel. Cependant, quel que soit le texte, il ne prend sa force et n’est exécutable qu’une fois promulgué par dahir avant d’être publié au Bulletin officiel. L’article 50 de la Constitution stipule, en ce sens, que «le Roi promulgue la loi dans les trente jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée. La loi ainsi promulguée doit faire l’objet de publication au Bulletin officiel dans un délai n’excédant pas un mois, courant à compter de la date du dahir de sa promulgation». Un peu plus loin, la loi fondamentale autorise également le Roi à retourner un texte de loi adopté au Parlement pour une deuxième lecture (art.95). Question : Qu’adviendra-t-il d’un texte rejeté par le Conseil constitutionnel ? A l’exception des règlements intérieurs des deux Chambres qui suivent un circuit relativement court, puisqu’ils reviennent au Parlement qui reformule les articles contestés en tenant compte des observations des magistrats du Conseil, les autres textes rejetés doivent suivre un autre parcours. Ils retournent tout simplement à la source, aux ministères qui en sont les auteurs et le processus reprend depuis le début. Ce qui engendre une énorme perte de temps.

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