Action législative, la recette El Othmani
12 juin 2017
Tahar Abou El Farah (828 articles)
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Action législative, la recette El Othmani

Au lieu d’un plan législatif, le nouveau gouvernement préfère un programme annuel d’action législative. Les textes actuellement devant les deux Chambres ne seront pas retirés et le gouvernement prévoit 40 autres textes prioritaires. Une commission d’actualisation des anciens textes et d’harmonisation de l’arsenal juridique avec la Constitution et le droit international est prévue.

C’était l’une des innovations du gouvernement Benkirane. Pour la première fois, et sans doute la dernière, le gouvernement avait préparé un véritable plan législatif étalé sur la durée de son mandat. Il avait même mené une campagne de communication à ce sujet, l’entourant pendant longtemps d’un grand suspense, avant de le dévoiler. Saâd-Eddine El Othmani, selon des sources proches du gouvernement, ne compte pas procéder de la même manière. Il n’y aura pas de plan législatif à proprement parler détaillant son action en le domaine sur les cinq années de son mandat. Il faut dire que le mandat écoulé était une spécificité. Il intervenait après une réforme constitutionnelle profonde qui s’était traduite, sur le plan législatif, par l’impératif d’adopter une série de lois organiques. D’ailleurs, l’article 86 de la nouvelle Constitution a imposé au gouvernement d’adopter tous ces textes avant la fin de son mandat. Lesquels textes prévoient d’ailleurs, pour la plupart, des instruments juridiques complémentaires et surtout la révision de l’arsenal juridique existant devenu, du coup, incompatible avec la nouvelle réalité constitutionnelle. Ce qui impliquait un nombre important de textes de lois à adopter selon un timing précis et un ordre de priorité établi. Ce qui avait poussé plusieurs analystes et spécialistes de la chose à qualifier de fondatrice la précédente législature. Cette contrainte ne se pose plus pour l’actuel gouvernement. De même, la nouvelle équipe s’est inscrite, de facto, dès son investiture dans le cadre de la continuité. Dans l’une des premières réunions du conseil du gouvernement, Saâd-Eddine El Othmani a affirmé qu’en matière législative, et par souci de gagner du temps, aucun projet de loi actuellement devant le Parlement ne sera retiré, à commencer par le projet de Loi de finances de 2017 élaboré et déposé par l’ancien gouvernement. Comme pour le PLF, le gouvernement se limitera à proposer des amendements aux textes déjà en cours d’examen dans les deux Chambres du Parlement, soit directement soit à travers les groupes parlementaires de la majorité. En outre, en élaborant son plan législatif détaillé avec des priorités et un échéancier, l’ancien gouvernement s’était retrouvé, à plusieurs reprises, dans l’incapacité de le respecter ; ce qui lui valait, en conséquence et de manière récurrente, nombre de critiques. C’est un risque, certes mineur, mais que l’actuelle équipe au pouvoir aimerait visiblement bien se passer.

Le choix de la continuité

Au delà de ces considérations, un plan législatif élaboré par le gouvernement, et c’est un constat soulevé par plusieurs analystes, consacre encore plus l’hégémonie du pouvoir exécutif sur le processus législatif. La preuve en est que sur 185 propositions de lois déposées par les parlementaires pendant la législature écoulée, seules 20 propositions ont été adoptées, soit à peine 11%. L’actuel gouvernement a, en effet, opté dès le début pour une approche participative aux antipodes des velléités de domination de son prédécesseur du processus législatif en imposant son propre rythme, son agenda et ses priorités au Parlement. C’est ainsi que pour son premier conseil de gouvernement, Saâd-Eddine El Othmani avait laissé entendre que son équipe va rompre avec l’approche qui a prévalu sous le mandat de son prédécesseur. M. El Othmani a surtout insisté sur l’implication des différents acteurs concernés, partis politiques notamment de l’opposition, syndicats, société civile… dans l’élaboration et le débat de certains projets de lois. Pour lui, la collaboration avec les centrales syndicales et les partis de l’opposition devrait être renforcée sous son mandat. En définitive, si pendant la précédente législature le gouvernement et, dans une moindre mesure, le Parlement devaient répondre aux contraintes de délais imposées par la Constitution, ce qui s’est reflété sur la qualité des textes adoptés, ce n’est pas le cas actuellement. La dixième législature, qui vient juste de commencer, nous en sommes à la deuxième session, connaîtra certainement, de l’avis des connaisseurs, de nouveaux enjeux. En effet, la demande exprimée aujourd’hui, d’ailleurs de plus en plus forte, porte sur des textes juridiques de qualité et, surtout, plus d’efficacité dans leur mise en œuvre. Le travail de base étant fait, l’enjeu est de présenter et faire adopter, aujourd’hui, des textes qui, tout en répondant aux dispositions de la nouvelle Constitution, constituent une réponse réelle aux problèmes des citoyens. Le Parlement aura également à mieux rationaliser son action pour renforcer sa crédibilité.   

Le gouvernement aura certainement pris en compte ces impératifs. D’abord, au lieu d’un plan à proprement parler, l’Exécutif opte pour une approche annuelle et pluriannuelle. Le programme du gouvernement, présenté devant les élus pour le vote d’investiture, comprend une quarantaine de textes qui embrassent plusieurs domaines et qui sont considérés comme prioritaires. Cela en plus d’une vingtaine de textes actuellement devant le Parlement, dont cinq déjà programmés par les commissions.

Une approche participative

Ces textes seront présentés selon une cadence annuelle pour les textes les plus importants. Une commission spéciale sera chargée de préparer le programme annuel du gouvernement en la matière. En parallèle, un autre organisme, une commission supérieure ad hoc sera mise en place pour plancher sur l’actualisation et l’harmonisation des textes actuellement en vigueur pour les rendre conformes à l’évolution de la société, aux traités et conventions internationaux ratifiés par le Maroc et, en fin, à la nouvelle Constitution. Concrètement, et pour commencer, le gouvernement insiste sur l’accélération de la procédure de débat, d’adoption et de promulgation des projets de lois organiques qui n’ont pas encore été adoptées et surtout de garantir leur mise en œuvre dans les plus brefs délais. Il s’agit des deux textes portant la mise en œuvre de l’article 5 de la Constitution, le projet de loi relatif à l’exception d’inconstitutionnalité soulevée au cours d’un procès (art. 133), le projet de loi relatif à l’exercice de droit de grève, celui portant sur la création de l’instance de la parité, entre autres textes fondateurs. D’autres textes sont attendus dans l’immédiat, dont celui portant sur le Conseil consultatif de la jeunesse et de l’action associative, celui portant sur le droit d’accès à l’information. Tous ces projets de lois sont actuellement devant le Parlement. On parle également de projets de lois portant sur les instances de bonne gouvernance. Le gouvernement vient d’adopter celui relatif au CNDH, d’autres sont en cours comme celui portant sur l’institution du médiateur, le Conseil de la communauté marocaine à l’étranger, entre autres. De même qu’il sera également question d’amender la loi organique relative aux partis politiques et d’adopter un projet de loi organique des syndicats. 

Bien sûr, le gouvernement sera également tenu d’accompagner, sur le plan législatif, des chantiers déjà initiés ou en cours de lancement comme la régionalisation avancée, la réforme de la justice ou encore la réforme de l’enseignement et les différentes réformes économiques, financières et fiscales que le Maroc vient d’engager. Outre la charte de la déconcentration administrative avancée, attendue depuis des décennies (au moins depuis 2002), et une autre charte relative au service public, le gouvernement se propose de revoir le code du travail et de revisiter la réforme de la retraite, qui vient d’être initiée, avec la mise en place d’une réforme globale et pérenne des régimes de retraite. Le gouvernement est également attendu sur le plan associatif, notamment avec l’adoption d’une nouvelle loi sur les fondations et la mise en place d’un cadre juridique relatif aux salariés (et bénévoles) dans le domaine associatif.

207 jours pour un seul texte

Dans l’affilée, l’Exécutif prévoit, et toujours dans le cadre de son programme présenté devant les élus, une loi-cadre relative à l’économie sociale gérant les coopératives, les entreprises d’économie sociale et les associations à caractère économique. Bien sûr, loin d’être exhaustive, cette liste se limite aux textes de lois considérés comme prioritaires par le gouvernement.

L’essentiel dans tout cela, insiste-t-on, ce n’est pas de faire des lois, mais de veiller à leur bonne application. C’est ainsi que le gouvernement entend activer les études d’intérêt et d’impact des projets de lois avant leur présentation pour adoption en conseil de gouvernement. Il sera ensuite question de mettre en place un mécanisme de suivi de leur mise en œuvre et de leur impact réel après leur promulgation. Dans le même sens, l’Exécutif propose de réviser les textes de lois actuellement en vigueur selon une procédure beaucoup plus rationnelle en mettant en avant leur impact et leur efficacité. En parlant de rationalité, le gouvernement aura également à prendre en compte la nécessaire rationalité de la gestion du temps législatif. L’expérience l’aura démontré, durant la législation écoulée, pour être adopté, un projet de loi nécessite, en moyenne, 122 jours pour boucler le circuit législatif depuis son dépôt au bureau de la Chambre jusqu’à son adoption en plénière en passant par l’étape programme et débat en commission. A la deuxième Chambre, cette durée est de seulement 85 jours. Ce qui fait qu’en moyenne, un projet de texte de loi passe 207 jours au Parlement. Cette durée est de 40 jours, entre le dépôt au Parlement et la publication au Bulletin Officiel, pour le projet de Loi de finances dont les délais d’examen et de vote sont fixés par la Loi organique de finances. D’une manière globale, le mandat de Saâd-Eddine El Othmani s’annonce sous le signe du parachèvement de la mise en œuvre de la Constitution et du renforcement de l’arsenal juridique relatif aux droits de l’Homme. Ainsi, et dans le but de préserver les droits et la dignité du citoyen et renforcer les libertés et l’égalité, le gouvernement adoptera une politique intégrée dans le domaine des droits de l’Homme (notamment linguistiques, économiques, sociaux et culturels) à travers la mise à niveau du plan d’action national dans le domaine de la démocratie et des droits humains, et ce, à compter de 2018, principalement par l’adoption d’un nouveau statut du Conseil national des droits de l’Homme en l’investissant de prérogatives, notamment le mécanisme national de prévention de la torture et en poursuivant la mise en œuvre des recommandations de l’Instance équité et réconciliation. C’est dans ce domaine, en plus de celui du développement humain avec un cadre légal pour l’économie sociale, qu’il compte certainement se distinguer.

Un rapide coup d’œil au bilan du Parlement durant la législature écoulée, la 9e, permet de constater que les deux Chambres ont adopté en cinq années, pas moins de 389 textes de lois. Les textes déposés par le gouvernement sous forme de projets de lois sont au nombre de 359, soit 92% de l’ensemble. A la clôture de la dernière session de cette législature, 29 projets de lois déposés par le gouvernement, dont 13 à la première Chambre et 16 à la deuxième, étaient en cours d’examen. Il va de soi qu’une grande partie des textes adoptés porte sur la ratification des conventions et traités internationaux et bilatéraux. Il s’agit, exactement, de 164 traités et conventions, soit plus de 42%. Ces textes ne faisaient, bien entendu, pas partie du plan législatif élaboré par le gouvernement sortant. En outre, sur les 359 projets de lois adoptés, 284 sont des textes fondateurs alors qu’il s’agit d’amendements de textes déjà existants dans 75 cas. S’agissant du plan législatif à proprement parler, il avait prévu 243 textes de loi à promulguer avant la fin du mandat du gouvernement dont 13 projets de lois organiques et 243projets de lois ordinaires. Seulement 195 textes ont fini par être adoptés, dont 21 lois organiques et 174 lois ordinaires. Ce qui représente près de 80% de l’ensemble des textes prévus dans le fameux agenda législatif du gouvernement. Pour rappel, le gouvernement avait adopté l’idée d’élaborer un plan législatif pour mieux rationaliser la production des textes de lois. Ce plus est divisé en deux parties, l’une concerne les mesures législatives imposées par la nouvelle Constitution, alors que l’autre porte sur les nouveaux textes et les amendements des textes déjà existants. Globalement, le plan avait prévu dans la première partie 40 textes de lois dont 13 projets de lois organiques et 27 textes ordinaires dont 10 concernent les instances de bonne gouvernance, 16 textes de loi pour harmoniser l’arsenal juridique existant avec la nouvelle Constitution et un seul texte relatif à la charte des services publics, qui n’a d’ailleurs pas été adopté. La deuxième partie comporte 174 textes de lois dont 110 projets de lois fondateurs et 64 amendements de lois déjà existantes.

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