La feuille de route ministérielle 2017-2021 pour le logement face à ses défis et incertitudes
5 octobre 2017
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La feuille de route ministérielle 2017-2021 pour le logement face à ses défis et incertitudes

Le plan ministériel apparaît à la fois confronté à la pression de la demande et de ses réalités socioéconomiques mais également à de nouvelles logiques qui modifient en profondeur les perspectives. Ces évolutions qui s’accompagnent d’un creusement des inégalités territoriales posent la question de l’intégration des milliers de nouveaux logements à réaliser dans les périphéries des grandes agglomérations et du modèle de développement urbain proposé pour y faire face. Des leviers d’action existent toutefois pour renouveler les approches et les outils.

Olivier Toutain

Les défis à relever par le plan ministériel 2017-2021 pour le logement s’inscrivent dans un contexte en mutation et à enjeux multiples. Il faudra non seulement produire davantage de logements d’ici 10 ans pour gérer le momentum démographique et combler le déficit mais aussi adapter l’offre à la demande principalement concentrée dans les grandes agglomérations en l’ajustant aux revenus des ménages.

Mais le ministère se trouve aujourd’hui confronté à des évolutions et des logiques urbaines (métropolisation et concurrence entre les villes, transformation des modes de développement urbain et d’habiter, creusement des inégalités territoriales) qui modifient les perspectives. L’une des grandes interrogations à venir sera entre autres celle de l’inclusion urbaine des dizaines de milliers de logements collectifs à réaliser chaque année dans les périphéries des agglomérations et du modèle de développement urbain proposé pour y répondre. Que nous révèle pourtant l’expérience marocaine dans ce domaine :

1/ que le logement n’est pas l’habitat et que le développement urbain ne peut être rabattu à la seule dimension du logement, aussi importante soit-elle; que les ménages ne demandent pas uniquement des maisons, mais des habitats. Une maison est un objet ; un habitat est un nœud dans une multiplicité de réseaux imbriqués : matériels (réseaux, routes), économiques (transports urbains, marchés du travail, activités, réseaux de distribution et de commerce, loisirs) et sociaux (éducation, santé, sécurité, famille). C’est la faculté de se connecter à tous ces réseaux qui donne à l’habitat sa valeur et sa capacité à créer du lien économique et social.

L’absence de maîtrise des conditions (urbaine, économique, sociale, mobilité) permettant actuellement de passer de l’un à l’autre (du logement à l’habitat) explique les difficultés des programmes publics (décollage très mitigé des villes nouvelles, inadéquation entre offre et demande pour le logement social et le logement économique, invendus et saturation de certains marchés locaux malgré une demande insatisfaite, glissement de la cible vers des catégories supérieures ou non éligibles, dépendance à l’égard du foncier public et non des besoins, etc.) et les efforts des pouvoirs publics pour y remédier. Elle justifie également les interrogations sur les évolutions en cours et les risques d’une accentuation des inégalités et de formation de banlieues fragiles sur fond de faible insertion économique.

2/ que le passage du logement à l’habitat ne peut faire l’impasse sur la planification territoriale et urbaine.Ce postulat interroge le contenu et la cohérence des actions en direction des villes touchant à la fois aux aspects urbains, économiques et sociaux, au logement, à l’éducation, la mobilité, etc., et conduite par des acteurs divers (Etat, départements, collectivités locales, privé). Cette cohérence est dépendante en amont de la planification territoriale / urbaine aux différentes échelles d’intervention (national, régions, agglomérations, villes…) alors que s’affaiblissent paradoxalement aujourd’hui l’urbanisme et l’aménagement du territoire et qu’ils sont concurrencés par des stratégies sectorielles et/ou de métropolisation et par d’autres modes de faire (dérogation, grands projets…). Ceci interpelle au premier plan le ministère de tutelle au regard des équilibres urbains et sociaux à préserver et des régulations à mettre en place à destination notamment des catégories sociales.

3/ que d’autres formes d’accès au logement social et de son financement sont possibles en dehors des circuits classiques et des réponses publiques conventionnelles. Cette observation découle des pratiques de résorption des bidonvilles au Maroc et de l’évolution du mode d’accès et de financement du logement des ménages à travers les dispositifs d’association avec des tiers investisseurs dans le Grand Casablanca. L’intérêt de ce procédé basé sur des contrats d’associations entre des ménages et des petits promoteurs/ investisseurs ne se réduit cependant pas seulement à son efficacité (voir encadré). Les opérations avec tiers sont en effet parvenues à produire un modèle d’habitat plurifamilial plus adapté aux pratiques sociales des populations que les logements collectifs à grande échelle, souvent uniformisés et rejetés par les familles bidonvilloises. Elles ont pu globalement assez bien réussir leur intégration urbaine et produire dans un temps assez court des quartiers plutôt bien appropriés par leurs habitants malgré une gestion parfois défaillante. Elles le doivent à des partenariats public-privé (PPP) qui ne disent pas leur nom et qui combinent des financements publics (foncier, infrastructures, équipements socio-collectifs) et privés (via les tiers promoteurs sur le logement) et qui voient cohabiter des pratiques formelle et informelle.

Quels leviers d’action pour le ministère ?

De quelle manière le ministère de tutelle peut-il agir pour relever le défi de son plan d’action et de son intégration territoriale ? Le premier devrait être de chercher à mieux mettre en cohérence ses différentes attributions, notamment le logement avec l’Habitat mais aussi avec l’Urbanisme. L’élargissement de ses compétences (aménagement du territoire, urbanisme, habitat, politique de la Ville) est l’opportunité d’un changement d’échelle et du cadre de traitement des problèmes et d’une meilleure articulation entre les différents niveaux d’intervention.

Le ministère a également toute la légitimité pour définir en amont une vision et des orientations stratégiques de développement territorial et urbain. Des pistes d’action existent également pour renouveler les approches et les outils de planification / programmation urbaine en relançant par exemple l’expérience des Plans locaux d’habitat et de développement urbain (bébé malheureusement jeté avec l’eau du bain) en engageant des programmes d’actions territorialisés et concertés, en prévoyant des dispositions au profit du logement social dans les documents d’urbanisme, les grands projets (par exemple un seuil minimum), en améliorant la connaissance en amont des besoins des populations au niveau local, etc.

Ne faudrait-il pas enfin réfléchir à de nouvelles voies de production de logements populaires (économique et social) activant d’autres filières, selon des modes de conception et des modalités diverses d’assemblage du foncier, du capital, du crédit, de la maîtrise d’ouvrage, de la maîtrise d’œuvre, d’assistance technique… caractérisant ce qu’il est convenu de dénommer la petite production marchande de l’habitat ? L’expérience de financement du relogement des bidonvilles à Casablanca par l’investissement privé montre qu’il est possible de soutenir d’autres modes de production du logement social et des alternatives au logement collectif mono fonctionnel à même de favoriser des tissus urbains de qualité très acceptables et une certaine forme de mixité (résidentielle, activités, commerces…) dans des contextes sociaux.

Les problèmes qu’adresse ce plan ne sont toutefois pas du seul ressort du ministère de tutelle mais relèvent de l’action publique en général, des lois et réglementations, des régulations et des innovations à mettre en place pour accompagner les changements. Rien ne sera toutefois envisageable sans rappeler que le déficit en logements découle en grande partie des dysfonctionnements de la filière de production et d’aménagement fonciers, ni concevoir des cadres de partenariat multi-acteurs pour des politiques inclusives de développement urbain et d’habitat des aires métropolitaines.

Pour résoudre le cas de Casablanca (le tiers des ménages au niveau national) et dépasser les difficultés rencontrées (refus de l’option de relogement en habitat collectif par les ménages, de son coût trop élevé, difficulté à maintenir l’option «un lot par ménage» dans un contexte foncier très tendu), une forme spécifique d’intervention a été adoptée par les acteurs locaux. Elle consiste à reloger 2 ménages bidonvillois sur un même lot d’habitation (d’environ 80 m2) dans des immeubles à 4 étages (R+3) qui vont chacun bénéficier de 2 étages. Ceux qui ne peuvent pas mobiliser le financement nécessaire ont la possibilité de s’associer avec un «tiers associé», tiers investisseur extérieur qui s’engage par contrat à financer et réaliser la construction des logements des 2 familles. Il récupère en contrepartie les deux étages restants (le plus souvent le rez-de-chaussée et le 1er étage) qu’il pourra soit habiter lui-même, soit louer ou vendre. Dix ans après son lancement, ce dispositif a connu un succès considérable. Il aura permis à des milliers de familles à revenus parfois très modestes d’améliorer leurs conditions de logement et de devenir propriétaires de leur nouvelle habitation, souvent gratuitement ou sans s’endetter. Il aura également suscité une dynamique d’investissement et de construction exceptionnelle (plusieurs milliards de DH) et la production sur le marché casablancais de plusieurs dizaines de milliers de logements sociaux (estimation d’environ 20 000 à 28 000 logements) contribuant ainsi à répondre à une partie de la demande.

(*) Olivier Toutain est consultant indépendant.

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